Зачем Казахстану Курултай?
Состав нового однопалатного Парламента – Курултая – определится на выборах 23 августа. Что будет представлять собой новый представительный орган? Кто в него войдёт? Зачем вообще понадобилось менять структуру Парламента, разбирался корреспондент YK-news.kz.
Не ломка, а трансформация
Прежний двухпалатный Парламент, состоявший из Сената и Мажилиса, прекратил своё существование с момента вступления в силу новой Конституции РК. Вместо него нам предстоит выбрать новый высший представительный орган страны, осуществляющий законодательную власть. Новый Парламент получил название Курултай. Его структура, функции, полномочия депутатов прописаны в Конституции, статьи с 52 по 62.
Главное, что следует знать. Меняется конструкция Парламента, но не его предназначение. Курултай, как и прежний Парламент, принимает законы от имени народа. Источник власти остаётся тот же — народ Казахстана. Сохраняются всеобщее избирательное право, равенство голосов, прямые выборы, тайное голосование.
Депутаты, как и прежде, выбираются на срок 5 лет. В Курултай может быть избран гражданин не моложе 25 лет, проживающий в Казахстане не менее 10 лет. Остаются неизменными депутатская неприкосновенность, запрет совмещать мандат с предпринимательством и рядом должностей, обязанность личного голосования и соблюдение депутатской этики. Как и раньше, на период депутатских полномочий гражданин может заниматься только преподавательской, научной или творческой деятельностью. Полномочия депутата могут быть прекращены в связи с отъездом из страны, выходом из гражданства РК или политической партии, от которой он был избран. Как и прежде, депутатом перестаёт быть человек, осужденный по приговору суда.
Основные законодательные функции прежнего Парламента сохраняются за Курултаем. Он будет рассматривать законопроекты, принимать законы, в том числе и конституционные, а также повторно рассматривать законы после возражений Президента.
Сохраняется система сдержек и противовесов, зафиксированная в статье 56. Президент не имеет права единолично принимать законы. Курултай может преодолеть президентское вето квалифицированным большинством, утверждает ряд президентских назначений, может выразить недоверие Правительству, контролирует исполнение бюджета.
Сохраняется парламентский контроль над Правительством. Курултай будет заслушивать отчёты Правительства, рассматривать исполнение бюджета, вправе вызывать для отчёта министров. А главное — может выразить Правительству вотум недоверия.
Ключевые государственные полномочия Парламента остаются за Курултаем. Как и прежде, именно Парламент сможет принимать решения по вопросам войны и мира, давать согласие на ряд высших государственных назначений, решать вопросы неприкосновенности депутатов и судей, а также инициировать референдумы.
Внутренняя организация Парламента остаётся прежней. Есть Председатель, комитеты, комиссии, регламент, постоянные рабочие органы. То есть Курултай будет работать как полноценный Парламент, а не как собрание делегатов.
Таким образом, реформа не означает отказа от принципов представительной демократии. Меняется способ организации законодательной власти.
Два в одном
Если основные функции Парламента сохранились, то его устройство изменилось принципиально. Главное изменение в том, что исчезло деление Парламента на Сенат и Мажилис. Курултай, который нам предстоит избрать, объединит полномочия обеих палат.
Что это означает на практике? Прежде всего, исчезло институциональное региональное представительство в Парламенте. Раньше каждая область, города республиканского значения и столицы имели своих представителей в Сенате. Теперь такой палаты нет. Следовательно, депутаты будут представлять не свой регион, а весь Казахстан.
При этом количество депутатов Парламента остаётся прежним — 145 человек. Просто теперь они не разделены по двум палатам, а заседают совместно.
Корренным образом меняется принцип формирования Парламента. На выборах больше не будет самовыдвиженцев и кандидатов от одномандатных округов. Все 145 депутатов будут избираться по партийным спискам и единому общенациональному округу.
Иными словами, исчезает сочетание разных способов формирования палат. Теперь действует единый принцип. Таким образом, в Казахстане усиливается роль политических партий. Прежде большинство из них проявляли политическую активность только в период выборов. Теперь им придётся иметь сильные региональные представительства и вести постоянную работу во всех регионах, чтобы их знали граждане.
Можно сделать вывод, что изменился политический смысл выборов. Раньше граждане напрямую выбирали только депутатов Мажилиса. Сенаторов выбирали депутаты местных представительных органов — маслихатов. Часть сенаторов Президент назначал сам. Теперь весь законодательный орган формируется непосредственно через выборы по партийным спискам. Партии сами определяют, кого включить в кандидаты от каждого региона.
С одной стороны, новая структура становится более демократичной и должна способствовать оживлению политической активности партий. С другой — эта структура может содержать некоторые риски. Раньше регионы были представлены институционально через Сенат. Теперь предполагается, что их интересы должны выражаться через политические партии. Но насколько общенациональные партии будут включены в жизнь регионов, осведомлены об их конкретных проблемах, будет зависеть от активности и компетентности их региональных представительств.
Справятся ли существующие партии с задачей регионального представительства? Это покажет только время и практика работы Курултая.
Президентская вертикаль
Новая конституционная конструкция, на первый взгляд, может показаться началом перехода Казахстана к парламентской модели. Однако при более глубоком анализе мы видим, что президентская власть в этой модели даже усиливается. Главным образом за счёт упрощения и ускорения механизма принятия решений. Если в прежней парламентской модели законопроект вначале проходил слушания в Мажилисе, потом в Сенате и только после этого попадал на стол к главе государства, то теперь эта структура сократилась до двух звеньев — Курултай и Президент.
Президент может объявить какой-то законопроект приоритетным. В этом случае Курултай обязан принять решение в течение двух месяцев.
Процесс упрощения механизма принятия законов более соответствует современному миру, который стал слишком динамичным. Ряд политологов рассматривают отказ от двухпалатной процедуры как свидетельство большего доверия к Парламенту и стремления сделать законодательный процесс более оперативным.
Какова же роль главы государства в новой конфигурации власти? Президент не входит в Курултай, не заменяет его, не принимает вместо него законы. Но он обладает правом законодательной инициативы, может накладывать вето, инициирует назначения. В частности, Председатель Курултая — это фигура, которую предлагает Президент. Также процедуру парламентского утверждения должны пройти кандидатуры Премьер-министра, Вице-президента, судей Конституционного Суда, Верховного Суда, членов ЦИК и Высшей аудиторской палаты. Если Курултай дважды отклонит предложенную главой государства кандидатуру, Президент вправе распустить Курултай.
Впрочем, Курултай не может быть распущен в период чрезвычайного или военного положения, в последние шесть месяцев полномочий Президента, в течение одного года после предыдущего роспуска. Не может распускать Курултай также лицо, занявшее должность Президента без выборов (в случае гибели или неспособности исполнять свои обязанности избранным главой государства).
Система политических сдержек и противовесов дополнена также возможностью для Курултая преодолеть президентское вето квалифицированным большинством.
То есть Конституция не убирает систему сдержек и противовесов, но при этом оставляет Президенту очень значительную роль в запуске и функционировании новой модели.
Интересное нововведение содержится в статье 60 Конституции РК:
«В связи с непринятием внесенного Правительством проекта закона Премьер-министр вправе поставить на заседании Курултая вопрос о доверии Правительству... Если предложение о вотуме недоверия не наберет большинства голосов от общего числа депутатов Курултая, проект закона считается принятым без голосования. Однако Правительство не может пользоваться этим правом более двух раз в год».
Это положение создаёт дополнительный механизм выхода из политического тупика. Если Правительство связывает судьбу законопроекта с вопросом о доверии, Курултай должен сделать выбор: либо отправить Правительство в отставку, либо сохранить ему доверие, допустив принятие законопроекта.
Таким образом, Президент сохраняет ключевую роль в функционировании всей системы государственной власти. Можно сделать вывод, что новая модель сохраняет сильную президентскую вертикаль при изменении структуры законодательной власти.
Новый игрок
В прежнем Парламенте свою квоту имела Ассамблея народа Казахстана (АНК). В нынешней структуре такой квоты нет. Более того, исчезает и сама Ассамблея. По мнению авторов конституционной реформы, с 1990-х годов существенно снизились тревоги представителей разных этносов вокруг вопросов национального самоопределения Казахстана. А значит, вопрос межэтнических отношений — это слишком узкая сфера. Вместо АНК Конституция устанавливает новый высший консультативный орган, представляющий интересы народа — Қазақстан Халық Кеңесі (Народный Совет Казахстана), который будет рассматривать общенациональные вопросы.
Народный Совет — не орган власти. Его задача по Конституции — не принимать решения, а влиять на их подготовку. Халық Кеңесі наделён правом законодательной инициативы наряду с Президентом и Правительством.
Раньше общественные советы, АНК, экспертные площадки существовали рядом с государством.Теперь появляется конституционный институт, который получает официальный канал влияния на законодательный процесс. Это уже совсем другой статус. Через Халық Кеңесі выстраивается мост между обществом и государством.
Несмотря на то что Народный Совет заменил АНК, по сути его компетенция стала гораздо шире. АНК в основном занималась межэтническим согласием. Народный Совет наделён правом готовить предложения по внутренней политике, укреплению общественного согласия, продвижению общенациональных ценностей. Помимо законодательной инициативы, ему дано право инициировать референдум.
То есть произошёл переход от специализированного консультативного органа к консультативному органу общегосударственного масштаба. Народный Совет будет формироваться на треть из депутатов маслихатов. Ещё одну треть составят представители этнокультурных объединений. Последнюю часть — представители гражданского общества.
Пока в Конституции прописаны только общие полномочия Халық Кеңесі. Похоже, реальная политическая роль этого института будет зависеть не столько от Конституции, сколько от того, как именно будет прописан механизм его формирования и работы.
Время покажет
Пока трудно сказать, насколько эффективнее окажется новая модель законодательной власти и насколько динамичнее она будет в современном, быстро меняющемся мире. Пока можно констатировать, что реформа представляет собой попытку приспособить политическую систему Казахстана к новым условиям без изменения её базовых принципов. Государство сохраняет президентскую форму правления и систему конституционных сдержек, но одновременно меняет механизм формирования Парламента, усиливает роль политических партий, упрощает законодательный процесс и создаёт новые формы общественного участия в выработке решений.
А успешность работы нового Парламента напрямую зависит от того, кто в него войдёт по результатам выборов 23 августа. Впрочем, партии, выдвинувшие своих кандидатов, и их роль в новейшей истории Казахстана — это тема для отдельного анализа.
Ирина Плотникова